来源:红安住房公积金网
摘要：住房公积金制度自推行以来，取得了卓越成效。然而，在实际运行过程中诸多问题逐渐显现，在很大程度上影响了住房公积金制度的功能发挥。基于此，本文拟从住房公积金的运作源头——归集业务入手，列举住房公积金归集难的具体表现，分析导致住房公积金归集难的原因何在，在此基础上提出了化解住房公积金难的措施及实践创新，以期顺利完成住房公积金增人扩面，实现住房公积金归集工作的全面、按时、合规、高效。按国务院发布的住房公积金管理条例，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（统称单位）及其在职职工缴存的长期住房保障资金。1991年，上海市在我国率先建立住房公积金制度，取得了一定成效；1994年7月国发43号文做出了全面推行住房公积金制度的决定。通过职工个人和单位每月为其缴存住房公积金，不但广泛地推行了个人住房储蓄，还可成为一笔可观的住房社会保障资金，既提高了职工的购房能力，又增加了住房资金的积累，特别有利于提供廉租住房建设的补充资金；同时，住房公积金贷款利息低于商业银行，也带有住房社会保障的性质，有利于提高职工的购房能力。建立住房公积金制度对加快城市化进程，完善城镇住房保障制度起着不可或缺的作用。因而，归集业务是住房公积金运作源头，是保证提取和个贷业务正常开展，维持整个公积金资本运作的基础和前提。而当前住房公积金归集难、扩面难是制约这一制度健康发展的“瓶颈”。住房公积金是封闭性的专项基金。无论从缴交者角度，还是从资金运作角度，整个资金都循环限于内部，没有和外部资本市场连通起来（购房、失业、退休一次性提取除外）。因此保证资金“入账”与“出账”相称，实现资金收支平衡至为关键，否则就会出现“钱不够用”或者“钱无处用”的局面。
一、住房公积金归集难的具体表现
（一）归集率相对较低
《住房公积金管理条例》明确界定住房公积金具有强制性，要求所有单位应当按规定为其在职职工办理住房公积金的缴存登记及缴存事宜，但实际情况如何？以常州市为例，2008年全市住房公积金全年归集额为25.08亿元，公积金个贷率为91%，使用率达95%；截至2008年末累计归集公积金123.67亿元，取得了可喜的成绩，但我们更应该认识到，判断住房公积金制度的社会功效如何，不能仅仅看其归集额和使用率多少，关键是看这项制度在职工中的覆盖率，深入程度怎么样。经调查事实上，公积金的缴存率仍然较低，在职工中的普及率也有待提高。
（二）缴存追讨困难
住房公积金归集率较低，源于用人单位逃避缴存登记或欠缴问题严重。根据《条例》的相关规定，住房公积金覆盖了国有、集体、私营单位以及外商投资企业等，并赋予了这些用人单位为其职工办理住房公积金缴存登记和缴存义务。若用人单位未按规定办理缴存登记或者未按时、足额缴存住房公积金的，管理中心可责令限期办理缴存登记或履行缴存的法定义务，乃至有权请求法院强制执行。但现实问题是：尽管《条例》已赋予用人单位相应的法定义务及管理中心的相应管理职能，然而目前住房公积金覆盖率仍然比较低，这主要是源于管理中心追讨住房公积金存在诸多困难。
二、住房公积金归集难的原因分析
（一）住房公积金政策、法规宣传力度不够
相当部分单位存有误解，认为公积金是非强制的，企业效益好的就缴，不好的就不缴；或者认为公积金是单位福利，可由单位自主决定；再或者存在从众心理，看到其他单位没有缴，也尾随之。造成这种局面原因是多方面的，其中公积金政策法规宣传不力，社会认知度不够是原因之一。目前住房公积金归集工作中面临的一个比较突出的问题是覆盖面不足。据建设部公布的数据，全国实际缴存公积金的职工人数仅占在岗职工的60%，特别是非公有制经济组织的缴交状况不甚理想，有的地方甚至连机关和事业单位都没有缴交。60%，特别是非公有制经济组织的缴交状况不甚理想，有的地方甚至连机关和事业单位都没有缴交。
（二）领导未给予足够的重视
住房公积金是职工的一项长期住房保障基金。企业不会积极主动为职工缴纳住房公积金，这就要求我们的各级领导对此加以重视，督促其交纳，甚至用法律的手段加以保证，以维护职工的合法权益。如今，随着城镇化进程的加快，城镇职工居住条件已大为改观，特别是停止福利分房后，当解决住房困难已不再成为绝大多数职工特别是领导的“第一要务”时，住房公积金缴交制度得不到很好地执行。
（三）部门联动不到位
住房公积金的征缴涉及企业登记、工资待遇、劳动关系等方方面面的问题，需要与工商、劳动、社保、发改委等政府部门协作，实现政府部门的信息共享和通力合作。现实是管理中心与其他部门的信息共享和联动机制还没有达到较好的状态，还存在很多信息不对称的情况，亟待改进。
（四）执法力度不够
因为根据《条例》的相关规定，住房公积金问题属于建设行政主管部门的监督管理职能，不属于《劳动法》和《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》明确规定的劳动仲裁受理范围，因而劳动仲裁机构一般以没有法律依据为由，不予受理。而人民法院是否受理住房公积金纠纷一直存在争议，并且各地司法部门的处理也不尽一致。多数地方法院以住房公积金纠纷既不属于劳动争议也非民事纠纷为由而不予受理，甚至部分地区明确做出“住房公积金纠纷不属于劳动争议，法院不予受理”的类似规定，剥夺了职工寻求司法救助的合法权利。从职工角度而言，单位未为职工办理住房公积金缴存登记或缴存而引发住房公积金纠纷的，职工只能向管理中心投诉用人单位，以期管理中心向用人单位进行追缴，或由此起诉管理中心行政不作为，无法通过司法程序直接向用人单位追讨住房公积金。从管理中心角度出发，管理中心作为归集业务的直接运作者，条例赋予了其监督用人单位履行住房公积金缴存登记及缴存义务并有权对违反该义务的单位采取行政执法措施。但由于《条例》属于行政法规、效力层次低于法律，管理中心的特殊地位——直属城市政府不以营利为目的的独立事业单位，多数管理中心并未制定相应的行政执法细则以及我国目前严峻的执行环境，使得住房公积金行政执法存在极大困境，难以追讨住房公积金。
三、化解住房公积金归集难的措施
（一）广泛宣传，做好公积金政策法规的普法工作
目前住房公积金制度还没有做到家喻户晓、人人皆知，这与宣传力度不够有直接的关系。因此，迫切需要广泛宣传，做好公积金的普法工作，让公积金的作用与意义广为人知、深入人心，在社会上树立起依法及时足额缴交公积金的观念。应坚持把住房公积金制度的宣传放在重要位置，采取召开会议、印发文件资料、刷标语、办简报、开专栏、组织宣传车上街宣传以及利用广播、电视专题报道等方式，增强广大职工的法律意识，提高缴纳住房公积金的积极性。宣传除了形式多样化以外，特别要注意针对性和有效性。
（二）组织培训，实现相关单位熟练办理缴交业务
有的单位工作人员对住房公积金的业务不熟，对住房公积金的政策不够了解，甚至有的单位没有设专人负责住房公积金工作。这个制度是较崭新的制度，有关院校还没有设立相应的专业。但是，它涉及职工的利益，所以生命力非常旺盛。在政策宣传到位的前提下，单位有了缴交意愿，就应该及时告知单位具体缴交手续。因此，以多渠道、多方式组织缴交单位和受托银行参加公积金业务培训是对提高缴交率和归集水平的重要支持，应引起高度重视，真正让企业经办人员“上手”和实际操作，熟练掌握一整套缴交步骤、填写材料、缴款方式等流程。在培训工作中，切忌“走过场”而不求实效，或者假借培训名义向企业摊派等不规范行为。住房公积金管理机构应当定期举办培训班，以利于这项工作的开展，也便于掌握公积金动态。
（三）善于借力，健全部门间配合机制
中心要努力创造和寻觅利于住房公积金事业发展的外部环境。任何一个部门都不能独立存在，这也符合马克思主义关于普遍联系的原理。作为政府部门，相同的目标就是促进社会和谐、经济增长，所以，为了这个共同的目标，各部门互相联系、加强合作是非常必要的。首先，要与工商、劳动、统计、工会等部门协作，实现信息共享。住房公积金的征缴涉及企业登记、工资待遇、劳动关系等方方面面的问题，需要与工商、劳动等政府部门协作，实现政府部门的信息共享。比如在判断一个组织是否属于公积金缴交范围时，该组织的登记信息就至关重要。以私营企业和个体工商户为例，仅从其生产场所或经营行为本身上很难区分，而雇员人数虽然是法律上一个重要的判断标准，但公积金管理部门无法深入调查，可行的判断依据则是该组织登记信息，即工商局颁发的营业执照。如果是私营企业，则属于条例规定的范围，而个体工商户则不是。同样，劳动部门的信息也很有帮助作用，比如企业用工人数、职工工资、企业和职工的劳动关系存续期间，直接关系到公积金征缴时核定该企业的缴交人数、缴交基数和缴交期间。其次，突破自身定位，借助部门联动实现预期目标。要学会借力，借助工商局、劳动局、社会保障局、发改委、质监局等部门的力量，达到宣传到位、执法有力的良好效果。中心可与工商部门协作，将企业开设公积金账户作为登记告知事项之一，也可以由专人对新设企业进行政策宣传和对口指导；工商部门年检时可以将建缴住房公积金作为一个刚性条件。也可与房地产部门配合，将审核公积金作为建房、售房的前置手续，没有正常缴纳住房公积金的不得建房、售房。另外可以与劳动部门合作，在劳动监察时到被检查的企业中宣传政策法规，或者在企业缴交社保费时告知其缴交公积金的流程等。中心在日常稽查和督促时，可以和劳动监察部门联合开展专项行动，在稽查过程中发现单位有违规行为的，应督促单位限期改正。
（四）完善立法，加大公积金执法力度
要扩大公积金制度覆盖面，当务之急是依法加强行政执法力度。现阶段主要可以从“机构、程序、协作”三方面着手：第一，设立专门的行政执法机构和人员。执法机构应配备必要的设备和专业的执法人员。执法人员应接受行政执法的专门培训，同意配发行政执法证。为保证执法人员的素质，应定期考核。对不符合要求的，取消执法资格。第二，制定和完善行政执法程序。依法行政不仅要求行政权的行使符合实体法的规定，还要求遵循法定的程序。制定和完善统一、高效，符合本地实际情况的行政执法程序不仅是公积金管理部门依法行政的保障，也是对行政相对方（被执法单位）应有权益的保障。第三，寻求政府相关部门的通力协作。总之，劳动、社会保障、工商等政府部门和法院、公安等司法机关要从为构建和谐的住房保障体系保驾护航，以及从“以民为本”、切实保护职工合法权益的高度，认识住房公积金行政执法的意义，积极协助和大力支持公积金管理部门开展行政工作。
四、化解公积金归集难的实践创新
（一）税收抵扣
在不减少企业利润的情况下，若能将单位补贴部分的公积金通过折抵税款来缴纳，对企业来说，这笔支出不是用来缴纳税款，而是缴纳公积金，企业总的支出没有改变，但是企业的积极性会增强。因为，给职工缴纳住房公积金有利于吸引人才，调动职工工作积极性，从而拉动企业经济效益。当然，财政收入从表面上看有所减少，如果企业效益因此增长，那么，总的来说，由于征收基数增大，税收不会减少甚至会增长。
（二）借助社会中介机构促进归集
中介机构是随着我国经济发展而兴起的第三产业，是社会服务的中坚力量，如律师事务所、会计师事务所、人才交流中心、婚介所等。这些机构在高速发展的今天给广大群众带来了便利。因此，在住房公积金归集的问题上，我们可以借助于中介机构来促进这项事业的发展。常州市住房公积金管理中心将就提出了与会计师事务所进行合作的设想：各会计师事务所利用对相关企业财务审计为契机，主动积极地宣传住房公积金政策，并向中心提供住房公积金归集扩面信息，同时在出具企业年度审计报告中适时提醒企业履行住房公积金政策，推动住房公积金扩面工作。近期将与部分会计师事务所签订住房公积金增人扩面合作协议。常州市住房公积金管理中心还先后调动和发挥劳务派遣公司、行业协会等社会中介力量参与住房公积金扩面工作，收到了良好的扩面成效。
住房公积金归集工作的成功开展，不仅解决了一批人的购房资金困难问题，从深层次看，它关系到能否推动房地产这一新经济增长点培育，并使之在健康发展中向国民经济提供应有的贡献力。但公积金制度本身的先天不足、体制缺陷、管理机构的属性影响了我国住房公积金制度的健康发展，制约着公积金的归集。中心应加大宣传、重视培训、注重协调、严格执法，并勇于创新、敢于实践，采取有力措施，实现住房公积金归集工作的全面、按时、合规、高效。